Наталья Годунова: Бюджет у нас прозрачный, хищения возможны только на уровне подрядчиков и субподрядчиков

Hronika.kz спросила о государственных деньгах у женщины, которая лучше всех знала, кто их бездарно тратит, а возможно, и ворует

Наталья Николаевна ГОДУНОВА в 2018–2022 годах возглавляла Счётный комитет, а в 2022–2024 годах — Высшую аудиторскую палату. Выступая в 2023 году перед мажилисменами, эта железная леди, никогда не позволявшая себе публичных эмоций и вообще крайне закрытая для СМИ, оценивая работу правительства, произнесла свою знаменитую фразу: «Рост ВВП, триллионы, тонны, тысячи километров! А человеку от этого лучше жить стало? Непонятно! Не определишь! Никак! Потому что условия задачи неправильно определены». Сегодня, став депутатом однопалатного парламента, Годунова возглавила комитет по экономической политике, промышленности и энергетике и теперь задает вопросы правительству уже не в качестве аудитора, а как представитель законодательного органа.

— Наталья Николаевна, давайте начнём с Высшей аудиторской палаты.

— Интересно, что я уже давно не работаю в ВАП, два года занималась вопросами развития ҚТЖ, а большинство вопросов всё ещё связаны с деятельностью в качестве главы высшего органа аудита.

— Ну, потому что это был такой яркий период и каждое ваше выступление в Мажилисе разлеталось на цитаты. Когда вы ушли в ҚТЖ, в средствах массовой информации было много переживаний на тему — зачем же и за что же её сняли и что теперь будет с ВАП. Хотя у Алихана СМАИЛОВА сейчас тоже очень острые отчёты по результатам проверок, что поначалу оказалось для нас довольно неожиданным, учитывая, что он пришёл с премьерского кресла, в котором его активно критиковала ВАП.

— Да, период был интересный, хотя и сложный. Все шесть лет работы в Счётном комитете и ВАП мы чувствовали поддержку главы государства. Мной уже давались комментарии по поводу того, «почему меня сняли». Повторюсь, это была моя просьба об отставке, и я благодарна президенту, что мне была предоставлена возможность взять определённый тайм-аут. Хотя, конечно, всегда слежу за работой ВАП и радуюсь её успехам. Этот опыт был важным этапом моей профессиональной деятельности. Он позволил увидеть, как решения, принятые на уровне планирования и законодательства, отражаются на исполнении бюджета и реализации государственных программ. Итоги работы Высшей аудиторской палаты важны и для Курултая, поскольку результаты государственного аудита дают дополнительную фактическую основу для обсуждения эффективности бюджетной политики. При этом выводы аудита — не конечная точка. Важно, какие решения принимаются по итогам выявленных проблем, устраняются ли их причины и меняется ли практика планирования и реализации государственных программ. При рассмотрении законопроектов и бюджета мы, депутаты, оцениваем не только соблюдение процедур, но и то, насколько действующие нормы позволяют предупреждать системные ошибки, обеспечивать ответственность и достигать целей государственной политики.

— К сожалению, полные отчёты ВАП в открытом доступе не публикуются. Когда нам, журналистам, удаётся их всякими подпольными способами раздобыть, мы приходим в ужас от того, что творится с бюджетными деньгами и средствами Нацфонда, которые неэффективно используются. А у вас какие были эмоции?

— Эмоции я оставляла дома. Но на самом деле я не думаю, что картина была сильно удручающая, поскольку то, что обыватель иногда называет неэффективностью или порой даже хищениями, далеко не всегда является таковыми. Миллионные нарушения из уст журналистов вообще воспринимаются обществом как украденные у государства деньги. Тогда как чаще всего это были процедурные нарушения. Выявленное нарушение процедуры, неэффективное расходование и установленное хищение — не одно и то же. Для общества важны прозрачность и ответственность, но публичные оценки должны быть точными: необходимо объяснять, в чём именно состояло нарушение, каковы финансовые последствия, устранены ли они и какие меры приняты. В парламентской работе мы должны опираться на подтверждённые факты и оценивать не только сумму, но и причины проблемы, а также пути её решения, прежде всего на законодательном уровне.

— Но всё-таки фиксировались ли какие-то очень серьёзные нарушения, которые вам особенно запомнились? Вот, например, я, как павлодарка, была в шоке от займа, взятого под гарантии правительства в ЕБРР и ИБР на реконструкцию системы орошения в Актюбинской, Жамбылской и Южно-Казахстанской областях, который заставили гасить канал им. Сатпаева, снабжающий водой Аксу, Экибастуз, Караганду, Жезказганскую область и частично Астану. Суммы для погашения чужого кредита просто заложили в тариф, при этом на развитие самой артерии денег в этом тарифе предусмотрено не было, сотрудники канала нищенствовали. А системы орошения на юге, как выяснила ВАП под вашим руководством, не строились, потому что где-то выявились грубые ошибки в проекте, где-то вообще никто не позаботился о ПСД, где-то у подрядчика оказались липовые документы. Кредит не осваивался, а комиссия за резервирование денег начислялась. А восемь проектов в Актюбинской области, всё-таки сданных в эксплуатацию, не используются землепользователями, потому что они никому оказались не нужны.

— Да, помнится, в ВАПе мы проводили большой аудит эффективности финансово-хозяйственной деятельности РГП «Казводхоз», в том числе при использовании средств, выделенных в рамках международных займов. Тогда были выявлены и серьёзные системные проблемы, и финансовые нарушения, и неэффективное планирование и расходование бюджетных средств. К примеру, уполномоченные организации разрабатывали ПСД и строили в южных регионах каналы с земляным руслом, на которых потери воды составляли порядка 50%, из них 40% уходило в землю и ещё 10% испарялось. Итоги этого аудита были рассмотрены не только на заседании Счётного комитета, но и на заседании Совета безопасности, даны соответствующие поручения госорганам, некоторые материалы были переданы в правоохранительные органы. Этот пример показывает, насколько важно оценивать государственные проекты комплексно. Сам факт строительства объекта ещё не означает, что поставленная задача решена. Необходимо учитывать качество проектирования, готовность инфраструктуры к эксплуатации, наличие потребителей и возможность использовать построенные мощности по назначению. Если эти вопросы не проработаны заранее, государство рискует потратить значительные средства, не обеспечив ожидаемого результата.

Позже, в 2023 году, аудитом было установлено, что жители сёл Талапкер и Кажымукан Акмолинской области, а это 13,5 тысячи человек, при наличии построенных в 2021 году разводящих сетей не имели доступа к централизованному водоснабжению. А в Актюбинской области выявлен факт реализации разными областными управлениями двух проектов по подведению питьевого водоснабжения к одному населённому пункту — станции Жазык Хромтауского района общей стоимостью более 400 млн тенге.

Вообще, многие вопросы, которые мы тогда поднимали, были решены системно, потому что ставилась задача не только выявлять нарушения, но и определить причины, по которым они были допущены, и разрабатывать предложения по устранению этих причин. И надо сказать, что с введением в действие информационных систем государственных закупок и казначейства бюджет стал намного прозрачнее. Сейчас всё, что касается денег, которые проходят через любой бюджет — республиканский, местный, районный, — очень хорошо контролируется. Хищения, может быть, какие-то и есть, но они возможны уже только на уровне подрядчиков и субподрядчиков, через завышение стоимости ПСД, что является действительно большой проблемой, над решением которой надо работать.

— В 2021 году, будучи председателем Счётного комитета, вы жёстко критиковали зависимость бюджета от Нацфонда. Собственно говоря, это делается каждый год, и не только вами, а много кем. Вы говорили, что доходы более чем на треть формируются за счёт средств Нацфонда, что республиканский бюджет не должен опираться на Нацфонд, что трансферты необходимо постепенно сокращать. Тем не менее вот как мы услышали на заседании Курултая во время обсуждения проекта республиканского бюджета на три года: гарантированные трансферты на 2027 год — 2,4 триллиона тенге, целевые — ещё 2 триллиона. А на брифинге после заседания вице-премьер Серик ЖУМАНГАРИН перечислил, на что пойдут целевые трансферты, — строительство школ, больниц, футбольных стадионов. Он пояснил, что таким образом мы будущим поколениям оставим не деньги в Нацфонде, а инфраструктуру, а футбольные стадионы — это эмоции. При этом дефицит бюджета на 2027 год — 4,6 триллиона, на обслуживание госдолга у нас уходит 3,6 триллиона — больше, чем на здравоохранение и образование вместе взятые. Вы считаете разумным тратить Нацфонд на стадионы? И вообще, должны ли деньги будущих поколений уходить на инфраструктурные проекты?

— Призываю не утрировать, потому что на самом деле среди проектов, на которые идут средства из Нацфонда, таких как футбольный стадион, — единицы. На мой взгляд, самое важное то, что в законодательстве Казахстана — не в подзаконных актах, а именно в законодательстве, в Бюджетном кодексе — закреплено, что средства из Национального фонда, целевые трансферты, не могут расходоваться на текущие цели. Это первое. Второе: я действительно всегда была против того, чтобы мы сильно залезали в карман Национального фонда. В то же время в этом году глава государства поставил задачу превратить страну «в большую стройку». Конечно, не только за счёт государственных ресурсов, но и за счёт инвестиций. Я думала над этим и пришла к выводу, что в условиях, когда уже не первый год сохраняется достаточно высокий уровень потребительских цен и не растут реальные доходы населения, наверное, будет оправдано выделение целевых трансфертов из Национального фонда. Но, на мой взгляд, они должны направляться на проекты, которые станут мультипликатором развития экономики. Прежде всего это инженерная инфраструктура — дороги, энергетика, водоснабжение, а также поддержка обрабатывающего сектора. А вот на реализацию социальных проектов, которые, безусловно, тоже нужны, надо изыскивать возможности финансирования за счёт республиканского бюджета. И этот вопрос, может быть, решён за счёт повышения качества бюджетного планирования, которое, на мой взгляд, пока остаётся не на достаточном уровне.

Кстати, что касается социального развития, то депутатами нашей фракции партии «Әділет» правительству уже направлен целый ряд депутатских запросов: внедрение отечественных систем искусственного интеллекта для ранней диагностики рака лёгких, сокращение сроков ожидания консультаций и амбулаторной диагностики, а также модернизация медицинских информационных систем, совершенствование комплексной поддержки детей с инвалидностью и укрепление гарантий для медицинских работников, а в рамках молодёжной политики — содействие трудоустройству молодёжи. Кроме того, направлены и другие запросы, касающиеся защиты персональных данных и информационной безопасности, газификации регионов, оценки реального состояния малого и среднего бизнеса после изменения налогового режима, а также экологической культуры и защиты окружающей среды в рамках общенационального движения «Таза Қазақстан».

— Бывали ли за вашу карьеру случаи, когда после аудита вы понимали, что проблема не в конкретном исполнителе, а в самой конструкции государственной системы? Возможно, какие-то выявленные вами сбои так и не устраняются годами и вы тоже будете озвучивать их уже в своих личных депутатских запросах?

— Главной задачей аудита эффективности как раз и является выявление таких системных сбоев. Потому что людей можно обучить, но, если есть проблемы в системе или пробел в законодательстве, проблемы не исчезнут. Вы, наверное, помните: в 2023 году был проведён аудит эффективности управления теплоснабжением за 2020–2022 годы. Проверка выявила серьёзные системные проблемы в отрасли. Основное оборудование источников тепла было изношено в среднем на 66%, а тепловые сети — на 54%. При этом КПД котлов составлял около 75% (в целом по системе — 58%). Из-за изношенности инфраструктуры ежегодно росло число аварий, а потери тепла доходили порой до 42%. За три проверяемых года сверхнормативные потери превысили 3,6 млн Гкал, что в денежном выражении составило 14,3 млрд тенге. Ситуация усугублялась низкой энергоэффективностью жилого фонда — треть домов нуждалась в капремонте, аварийными и ветхими были признаны около семи процентов, — и слабой цифровизацией отрасли. При этом действовавшее на тот момент законодательство не позволяло осуществлять полноценный контроль и не устанавливало ответственность должностных лиц за срывы отопительного сезона. По итогам аудиторского мероприятия внесены соответствующие изменения и дополнения в Кодекс об административных правонарушениях.

Есть ещё одна проблема, которая не решается на протяжении очень многих лет: до сих пор у нас нет чёткой ориентированности расходов бюджета на результат. Очень много примеров, когда министерства ставят чисто формальные KPI и потом получается, что средства потрачены, а результат не достигнут или его нельзя оценить. Совсем недавно на заседании комитета мы рассматривали проект бюджета на 2027–2029 годы одного из министерств, в частности расходы на поддержку экспорта обрабатывающей промышленности. Конечным результатом данной меры государственной поддержки министерство определило общестрановой показатель — производительность труда в обрабатывающей промышленности в целом по стране. Конечно, при общем росте экономики этот показатель будет показывать положительную динамику — за счёт роста инвестиций, реализации межгосударственных договорённостей, за счёт ценовых колебаний на сырьё и металлы на мировом рынке. А как оценить эффективность расходования конкретной суммы бюджетных средств на поддержку экспорта, уполномоченный госорган не показывает. Наверное, потому что не всегда есть эта самая эффективность.

При планировании бюджетных расходов необходимо разделять общую динамику отрасли и результат конкретной меры государственной поддержки. Если экспорт растёт, это ещё не доказывает, что рост обеспечен именно бюджетными средствами, выделенными на соответствующую программу. Поэтому показатели должны позволять установить вклад конкретного мероприятия в конечный результат. Без этого невозможно объективно оценить эффективность расходов и обосновать необходимость их дальнейшего финансирования.

— Вы сейчас возглавляете комитет по экономической политике, промышленности и энергетике. Энергетика требует огромных инвестиций. Какие риски для бюджета и потребителей вы видите в этой сфере?

— Во-первых, очень часто проекты в сфере энергетики реализуются за счёт заёмных средств. И очень важно заранее понимать, не ляжет ли обслуживание этих займов, рост долговой нагрузки на тарифы для населения, для бизнеса. Особый риск возникает при валютном финансировании импортного оборудования при тенговой выручке. Второй важный риск — неисполнение инвестиционных программ при освоении средств. Я же говорила сейчас о конечных результатах. Когда реализуется какой-то проект, обязательно составляется инвестиционная программа, и бывает, что деньги освоены, оборудование приобретено, работа оплачена, но мощности не введены или износ существенно не снизился. Кстати, сейчас нашим комитетом проводится большая работа по внесению изменений и дополнений в некоторые законодательные акты, в том числе по вопросам развития альтернативных источников энергии, а также энергосбережения и повышения энергоэффективности, конкуренции, развития нефтегазохимической промышленности, защиты прав потребителей и другим.

Фото: Жаслан Жумабеков.

ДЕЛИТЕСЬ СВОИМ МНЕНИЕМ И ОБСУЖДАЙТЕ СТАТЬЮ НА НАШЕМ КАНАЛЕ В TELEGRAM!

Годунова – Бектенову: У вас прогнозы реалистичные?